序 言
黃煌雄
2023 年 6 月，本會「和平與安全中心」(CPAS) 發表全國第一本民間版的《國防評估》，在序言中，我這樣寫：「CPAS發表的《國防評估》，我們的主要用意，便是『引領』和『補強』，希望在這個巨變的時代和環境，我們以『老兵』的心情，還能為正面臨空前挑戰的國防，略盡棉薄之力。」
2024 年 6 月的第二本《國防評估》，基於這種心情，我們提出幾點符合『引領』和『補強』的看法，來「略盡棉薄之力」。
首先，從 1990 年代以來，國軍歷經十年兵力案、精實案、精進案及精粹案的組織變革，其所推動及延續的一貫精神，便是組織減肥或瘦身，而最能凸顯這種精神、也最困難的一項具體措施，便是將陸、海、空、聯勤四個總司令部，及後備、憲兵兩個司令部，整併為陸、海、空三個司令部及後備與憲兵指揮部。但國軍這項歷經十位以上總長和部長（包括劉和謙、羅本立、唐飛、湯曜明、李傑、李天羽、霍守業、陳肇敏、林鎮夷、高華柱、嚴明、高廣圻），持續二十年以上所堅持的精神，隨著即將成立的濱海作戰指揮部（2026 年）與海軍岸置飛彈大隊的編裝擴大，特別是「提升後備戰力」所涉及的組織變革與新增五個常備新訓守備旅，都將從根本上逐漸改變這樣一個長期的走向，雖然國防部表示，上述兵力結構調整所需員額必須由軍種自己調配，但也意味著國防部心知肚明，今後國防部將很難瘦身，也無法減肥，卻有可能增胖。
其次，從 1990 年代以來，國防部持續推動的另外一項重大變革，便是兵力精簡，亦即裁員。從十年兵力案總員額將近 50 萬，到精實案裁減到 40 萬；精進案時 27 萬 5 千；精粹案時 21 萬 5 千；裁減幅度高達六成；將官員額也從十年兵力案的 698 位，裁減到精粹案的 290 位。但隨著國軍組織的增胖，特別是一年期義務役實施以後，國軍總員額必然大增，從而根本改變二十多年來國軍所堅持的兵力精簡走向，而其立竿見影的影響之一，便是幾年之間，國軍的總員額就可能回復到精進案的水平。
隨著組織增胖，員額增加，加上國際政經格局的變化，美中地緣政治的角力，台海風雲日趨嚴峻，成為「全球最危險的地方」，甚至與俄烏戰爭、以阿衝突並列為世界三大風險；因此不管是國內自製或向美國軍購的武器，都有增無減，且更加現代化，更具科技化，所需經費自然更多，致使國防預算，加上特別預算的總額，不斷增加，占中央政府總預算比重不斷上升，從而將根本改變二十多年來國防預算占中央政府總預算比重持續遞減的趨勢。
組織增胖、員額增加、預算增多，變成國防變革新的趨勢。這三個新趨勢可說是二十多年來國防變革基本走向的一個‘U-turn’。這個‘U-turn’是在蔡英文主政，特別是第二屆任期內開始出現，未來有可能由「量變」逐漸向「質變」轉換，擴大兵力規模，這應該是蔡英文政府留給賴清德政府最嚴肅的國防課題。
從 1990 年代開啟的國防三大變革 1，歷經二十多年，已經在無形中，或無意識中，經由政府的具體作為，或驟然宣佈，逐漸發展出新的三個趨勢，目前似在起步之中。但相較於 1990年代以來三大變革的經驗與遺產，有幾點實可供三個新趨勢的主事者借鏡參考。
一、1990 年代以來的國防三大變革，主事者都是在關鍵節點上的關鍵推動者，他們在推動政府遷台以來，國軍組織調整幅度最大，兵力裁減最多的過程上，不但展現堅定的意志與決心，更有捨我其誰的歷史使命。從十年兵力案到精實案，從精進案到精粹案，從國防二法到國防六法，從劉和謙到羅本立，從唐飛到湯曜明，從李傑到高華柱⋯⋯都讓人感受到這樣的‘guts’，也看到這樣的身影。這種歷史使命感，實是目前及今後任何國防主事者，特別是三個新趨勢主事者，所應拳拳服膺、奉為圭臬。
（註 1：本文所提「國防三大變革」，係引自黃煌雄著：《台灣國防變革 1982 ─ 2016》一書。所謂「三大變革」是指：「國防政策、國防預算、國防組織」的變革。本文著重對「國防組織」與「國防預算」變革的說明，而「國防組織」變革包括「組織減肥和兵力裁減」。）
二、1990 年代以來國防三大變革的主事者，不但懷有歷史使命感，展現堅定的意志與決心，更有週延的規劃，經由法定的機制與流程，完成建案。一般而言，這些都要經過軍事會談，要經過總統核准，且都提出強有力的論述。而當前的三個新趨勢，就已公開的資訊而言，既缺乏週延的規劃，也未看到法定的決策機制與流程，更遑論有提出任何令人信服的論述。
三、在我擔任監察委員 12 年期間，基於調查案件的需求，我與 1990 年代以來國防三大變革的主事者，包括歷任參謀總長與國防部長，有著深度的訪談與對話，幾乎每位主事者，我都諮詢過，有些不只一次，也有多達 4 ─ 5 次，對話的時間總共至少超過 100 個小時以上，這是我個人的特殊體驗。就我記憶所及，這些主事者都是在法定的機制與流程下，完成其軍事生涯旅程上重要而艱難的決策，而在決策過程上，幾乎完全不受外力的介入與干擾。而當前的三個新趨勢，特別是一年期義務役的實施，在決策過程上，卻充滿外力的投影，不僅包括外國政府，也包括外國國會議員，乃至智庫學者，各種媒體，退休將領，都想發揮對我國國防決策的影響力。蔡英文政府第二任期間，可說是外國因素介入我國國防決策管道最多元、聲量也最大的階段，此一風氣影響所及，必將成為賴清德政府的歷史重擔。
國防政策、軍事戰略係國家安全戰略的一環，也受國家安全戰略的指導與節制。從 1992 年起，我國雖已有兩年一次的「國防報告書」(NDR)；2009 年以後，也有四年一次的「國防總檢討」(QDR)，但迄今卻一直未見「國家安全戰略」（除了 2006 年一次例外）。而在當今國際政治格局發生自蘇聯垮台以後空前的變局、地緣政治競爭愈趨激烈，美中角力更加全面化、台海情勢呈現 2008 年以後最嚴峻的局面，加上，俄烏戰爭與以（色列）、哈（瑪斯）衝突的衝擊與影響，提出國家安全戰略，作為國防政策與軍事戰略的指導與依據，可說是時代的要求。尤其是已行之多年的國防三大變革，正受到三個新趨勢的實質修正或微調之際，更需要一份完整闡述國家戰略的報告，才能凝聚人心、凝聚軍心。國家安全戰略的提出，此時此刻，相對於其他的任何時刻，都顯得更有急迫性與必要性。
最後，2024 年的《國防評估》係以國防資源配置為探討主軸，針對國防預算三區分的預算配比，CPAS 正式提出一項在國內代表創新的選擇方案，來克盡我們的「引領」職責。
我國國防預算的三區分 ── 人員維持、作業維持、軍事投資，長期以來，一直是人維費所占比重最高。戒嚴時期，人維費占 50% 以上，解嚴之後，人維費比重才逐漸降低，從將近50% 遞減到 40% 左右，國防部努力的目標，便是三區分的預算比例，可以維持在 4:3:3 的比重。2024 年的《國防評估》，提供美歐等國國防預算三區分的預算配比，美國的作業與軍投經費約占 80% 左右，而人維費只占 20% 左右；英國與法國的作維與軍投經費約占 65% 以上，人維費約占 30% ─ 34% 之間；德國與日本的作維費超過 35%，人維費占 40% ─ 43%，軍投費所占比例較低；中共的作維（超過 30%）與軍投費（略低 40%）約占 70%，人維費約占 30%。這些國家國防預算三區分的占比，特別是「人維費」與「作維 + 軍投費」的占比，其區間從 20%:80%，到 30%:70%，到 35%:65%，這種占比不僅深具前瞻性和啟發意義，也等於為我國國防預算三區分配比今後應該改進的方向提供了答案。這是我國國防預算史上，第一次提出調整國防預算三區分分配比例的新方案。CPAS 代表這個「先例」。
2024 年 5 月
